司法鉴定管理体制改革的方向与逻辑

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发布时间：2016-03-15 12:47:43

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[注4]需要说明的是：首先，本文讨论的是公检法司四机关的鉴定管理体制；其次，本文所说的全国鉴定机构、鉴定人，主要指法医、物证与声像资料三大类鉴定机构、鉴定人；最后，司法行政机关1998年才获得社会鉴定机构、鉴定人的管理权，此前管理的鉴定机构、鉴定人过少，所以本文对2005年前的鉴定管理体制的研究以公检法机关为主。体制改革，三番五次提出要健全、完善统一管理体制。[注2]但因为立场不同的研究者的理论论证与制度设计，明显带有意识形态成分与部门化倾向，难以取得共识。[注3]所以，本文希望通过“放宽历史的视界”，以“分散—统一”这对概念，勾勒“文革”至今司法鉴定管理体制的变迁，[注4]检讨分散管理的得失和统一管理的逻辑与困境；并在此基础上结合域外经验，提出健全中国司法鉴定统一管理体制的途径与方法。

[注]西南政法大学刑事侦查学院副教授。

本文是重庆市2014年教委人文社科项目“司法鉴定风险的管控机制研究”（14SKC10）与重庆高校物证技术工程中心项目“转型中国的司法鉴定公信力研究”（LCFS140914）的阶段性成果。

[注1]参见霍宪丹、郭华：《中国司法鉴定制度改革与发展范式研究》，法律出版社2011年版，第206页。

[注2]如2014年1月，中央政法工作会议提出“完善统一、权威的司法鉴定体制”；2014年10月，党的十八大四中全会提出“健全统一司法鉴定管理体制”；2015年1月，中央政法工作会议再次要求“健全司法行政机关统一管理的司法鉴定管理体制”。

[注3]公检法机关希望维护鉴定管理的分散状态，如法院内部研究者就认为，应该加强法院相关部门对社会鉴定机构、鉴定人的管理（参见苏泽林主编：《人民法院司法技术辅助工作论文集（上）》，人民法院出版社2011年版）。司法行政机关及其支持者则认为需要统一管理（参见前引[1]霍宪丹、郭华书，第194页以下）。

[注4]需要说明的是：首先，本文讨论的是公检法司四机关的鉴定管理体制；其次，本文所说的全国鉴定机构、鉴定人，主要指法医、物证与声像资料三大类鉴定机构、鉴定人；最后，司法行政机关1998年才获得社会鉴定机构、鉴定人的管理权，此前管理的鉴定机构、鉴定人过少，所以本文对2005年前的鉴定管理体制的研究以公检法机关为主。  

一、分散管理的结构与功能

　　行文之前，需要交代两点：一是通常认为，司法鉴定管理仅仅涉及鉴定机构、鉴定人的准入条件、鉴定程序与技术标准、鉴定质量控制、鉴定机构和鉴定人的责任追究等事项。[注5]但除此之外，司法鉴定的资源配置，即政法部门是否可以设置、如何设置鉴定机构，也与司法鉴定管理无法分割。而且，政法部门鉴定资源的配置模式，直接影响了鉴定管理体制的结构。因此，探讨司法鉴定管理体制改革，显然无法绕开政法部门鉴定资源的配置问题。二是所谓“分散管理”是指不同主体分别管理一些鉴定机构、鉴定人，“统一管理”则是指由单一主体对所有鉴定机构、鉴定人进行管理。分散管理与统一管理因具体管理内容的多少，而形成了一个连续谱系。但是，按国内学界的观点，统一管理就是一元主体对所有鉴定机构、鉴定人至少实施了统一登记、注册与公告的形式化管理。按此，从1949年新中国成立伊始，政法部门的鉴定管理体制就呈现分散状态（尽管当时公安机关几乎拥有所有鉴定资源）；“文革”结束后，政法部门恢复、重建各自的鉴定体系，依然沿袭了分散管理的结构。

　　（一）分散管理的结构

　　1978年公安部修订《刑事技术工作细则》，1979年国家颁布刑事诉讼法，1980年公安部颁布《刑事技术鉴定规则》，从此之后，公安机关的刑事技术力量迅速发展（表１、表２），形成了从中央到地方的四级刑事技术组织网络。到2005年司法鉴定管理体制改革之际，公安系统拥有3560家刑事技术部门，基层3138家，占总数的88.1%，区县基本全覆盖；同时有33129名刑事技术人员，区县占总数的72.7%，[注6]形成了独特的金字塔形结构。公安部由此宣称：其所属鉴定资源占全国的80%，承担的鉴定工作量占全国的95%。[注7]

[注5]参见霍宪丹：《中国司法鉴定体制改革的实践探索与系统思考》，《法学》2010年第3期，第10-11页。

[注6]参见花锋：《中美法庭科学实验室比较研究》，《刑事技术》2007年第6期，第7页以下。

[注7]参见2005年《公安部关于贯彻落实〈全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定〉进一步加强公安机关刑事科学技术工作的通知》。表1 1981-2005年部分年份公安机关刑事技术机构的数量（单位：家）

　　

年份	1981	1983	1984	1989	1991	2004	2005
三级点数量	53	489	1210	1765	2104	2922（县级）	3138（县级）
二级点数量			89	282	292	376（市级）	384（市级）
一级点数量				34	46

表2 1981-2005年部分年份公安机关刑事技术人员的数量（单位：人）

　　

 

年份	1980	1991	2000	2004	2005
技术人员数量	5221	20132	28206	31987	33129

 

　　资料来源：张书杰、王震、刘代富：《刑事科学技术发展简史》，中国人民公安大学出版社2014年版，第215页；花锋：《中美法庭科学实验室比较研究》，《刑事技术》2007年第6期，第7页。需要说明的是：一级点指省会城市与大城市，二级点指地（市、州、盟）级单位，三级点指县级单位；因为分类的不同，2004年、2005年的市级刑事技术机构数量包括此前二级点、一级点数量的总和。　1979年人民法院组织法第41条第2款规定“地方各级人民法院设法医”，明确了法院鉴定机构的设置权。上世纪80年代初，南昌市中级人民法院率先在全国开展法医活体检验，此后法院系统兴起开展法医鉴定业务的风潮。1986年《最高人民法院关于加强法院法医工作的通知》提出各高、中级人民法院要建立法医技术室，基层法院应配备专职法医技术人员。与此同时，法院逐渐增设文书、痕迹鉴定等业务。到2003年，中级以上各级法院普遍设置了鉴定机构，部分县级法院也设置了鉴定机构；即便未设鉴定机构的基层法院，最高人民法院也要求在司法行政管理部门配备专职司法鉴定人员。[注8]

　　同样，自上世纪70年代末以来，随着刑事诉讼法、人民检察院组织法、《人民检察院法医工作细则（试行）》的颁布，检察系统为侦查案件与侦查监督需要，陆续建立了法医技术机构开展鉴定工作，并逐步增加了文书与司法会计等领域的检验人员。到2002年底，全国检察机关已建有技术机构1695个，共有司法鉴定人员6372人，司法鉴定技术用房12.34万平方米，仪器设备投入3.09亿元，开展的检验鉴定门类、技术队伍规模、技术用房与仪器设备投资仅次于公安系统。[注9]检察机关的技术部门基本设置在市级，如2004年全国检察机关仅地市级技术机构就有1669个（占当时地级市的49%），基层检察院大多没有技术部门。[注10]因此，检察院与法院系统一样，主要建成了中央、省、市三级鉴定网络，但基层单位大多数还是配备了1-2名技术人员。

　　然而，公检法机关的司法鉴定体制在恢复、重建与日常管理中，几乎都是系统内部安排，没有中央或国家层面的统一布局与宏观规划。因此，从“文革”结束到2005年“司法鉴定管理决定”颁布前，公检法机关呈现出非常鲜明的分系统、多层次、相互独立、各自为政的蜂窝状形态的司法鉴定管理结构。在公检法机关的“条条”之间，各部门的司法鉴定管理缺乏横向联系，鉴定机构设置、鉴定人资质、鉴定质量控制、技术标准、违法违规的处罚等事项的管理，存在严格的部门边界。每个政法部门的司法鉴定管理都高度内部自治，从中央到地方的任何层面，部门之间都如同一个个独立结构的“蜂窝”，相互之间缺乏共通规范与专业技术合作的横向网络。[注11]在公检法机关内部，鉴定机构、鉴定人按照科层制层层设置。公安机关形成了四级鉴定体制，检法机关主要形成了三级鉴定体制。在公检法机关内部的司法鉴定管理上，总体实行“条块结合、以块为主”的模式。

[注8]参见2002年《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》第2条。

[注9]参见周伟：《司法鉴定管理立法与检察技术工作改革的思考》，《人民检察》2004年第3期，第67页。

[注10]参见白宁波：《我国检察系统法医工作现状》，载中国法医学会法医临床专业委员会主编：《中国法医学会全国第十次法医临床学学术研讨会论文集》，2007年，第139页。

[注11]当然存在例外，如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《精神疾病司法鉴定暂行规定》（1989年）、《人体重伤标准》（1990年）、《人体轻伤标准（试行）》（1990年）；1992年，公检法司的有关领导和专家组成了刑事技术标准化委员会。但是，上述合作并未实质改变分散管理结构。在“条”的方面，公安、检察机关制定了少量操作规则，[注12]但并未设置鉴定机构、鉴定人的准入条件，也未建立相应的管理名册，系统内部只是通过上级技术部门对下级技术部门的业务指导进行监督。与此不同，最高人民法院在2001年至2004年颁布了《人民法院司法鉴定工作暂行规定》、《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》、《人民法院司法鉴定人名册制度实施办法》。据此，法院系统建立了一套包括法院内部鉴定机构、鉴定人与部分社会鉴定机构、鉴定人的名册管理制度，一定程度上实现了统一管理（但明显缺乏对鉴定机构、鉴定人准入条件的规定）。

　　在“块”的方面，地方公检法机关均对其内部鉴定机构的人员、财务、装备及管理进行日常控制。同时，各系统内部不同程度地缺乏统一的鉴定机构、鉴定人准入条件、统一的技术标准、统一的实验室管理等规范。而且，上级对下级的鉴定业务指导经常形同虚设，这就导致公检法机关内部鉴定机构、鉴定人的管理有地方化倾向。

　　司法部一度因为管理的鉴定机构、鉴定人过少而未被同等关注。1998年《国务院办公厅关于印发司法部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，将指导面向社会服务的司法鉴定工作的职责赋予司法部后，司法行政机关管理的鉴定机构、鉴定人数量才迅速增加，司法行政机关一跃而为司法鉴定管理的重要主体，并在2000年至2004年陆续出台《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人管理办法》、《司法鉴定程序通则（试行）》等规范性文件，加强了对面向社会服务的鉴定机构、鉴定人的管理。到2005年，全国司法行政机关登记审批的面向社会服务的鉴定机构2864家，具有执业证的鉴定人36417名。但是，司法行政机关建立的一套管理体系，并未改变鉴定管理的蜂窝状结构。这是因为不仅政法部门只有很少比率的鉴定机构注册（表３），且如前述，法院还紧接其后另立新册，挑战其管理权威。

有关领导和专家组成了刑事技术标准化委员会。但是，上述合作并未实质改变分散管理结构。

[注12]如公安部1978年修订《刑事技术工作细则》、1980年颁布《刑事技术鉴定规则》；1988年最高人民检察院印发《人民检察院法医工作细则》与《人民检察院文件检验工作细则》，等等表3 2004年底全国司法行政机关登记审批的鉴定机构类型（单位：家）

　　

 

机构性质	隶属政法部门	隶属于科教文卫部门	其它（企业事业与中介机构）
机构数量	256（9%）	632（22%）	1976（69%）

 

　　资料来源：李禹、李奇：《2004年司法行政机关司法鉴定工作统计报告》，《中国司法鉴定》2005年第3期，第65页。

　　（二）分散管理的功能

　　虽然按照当今视角，分散管理的司法鉴定体制存在明显缺陷。但是，在上世纪80年代，分散管理却具有相当的合理性。

　　首先，分散管理能够满足司法实践的鉴定需求。从上世纪70年代末开始，随着中国经济与社会的双重转型，民商事纠纷日益增多；同时，犯罪问题越来越严重，犯罪增长速度超过经济增长速度，[注13]相继出现了共和国历史上的几轮犯罪高峰。而司法鉴定（特别是法医鉴定）是公检法机关办案的重要调查手段，在一些案件中不可或缺。但是，一方面，当时国家的整体鉴定资源有限；[注14]另一方面，缺少国家机关、企事业单位背景的鉴定机构没有、也不可能获得法律上的合法性与正当性，导致社会鉴定资源供给不足。所以，在当时的历史背景下，国家优先考虑的是如何发挥公检法机关的积极性，发展鉴定资源、满足司法实践，而不是司法鉴定管理体制的优化。

[注13]参见胡联合：《转型与犯罪：中国转型期犯罪问题的实证研究》，中共中央党校出版社2006年版，第10页。

[注14]以法医鉴定人才为例。上世纪80年代初，全国从事法医工作的科技人员总共才3700多人。如此数量，即便全部配给法院系统，也仍然缺口3000多名；若以当时公安、司法系统的总体需求而言，则当时共缺法医人才10000多名。而上世纪80年代初法医院校在校本科生、研究生、进修生总数尚不足500人。参见徐榴园：《法医科学与法制建设》，《法学》1984年第11期，第44页。