且盼司法鉴定管理尽快步入法治化轨道

　　--《关于司法鉴定管理问题的决定》实施一周年侧视

　　邹明理 西南政法大学司法鉴定中心

　　内容摘要：作者从旁观者角度，对《决定》实施一周年的成绩和问题进行了回顾，提出了全面深入贯彻实施《决定》的建议。认为：《决定》实施一周年，取得了三项成绩，初步解决了五大问题，但还存在四个问题未解决好；《决定》实施不力的原因有四个方面。最后，针对存在问题的原因提出了全面深入实施《决定》四条建议。

　　关键词：司法鉴定 管理 决定 实施 成绩 问题 原因 建议

　　一、《决定》实施一周年取得了三项成绩，司法鉴定管理法治化有了好的开端

　　（一）各级立法、司法、执法部门积极组织学习、宣传，广大政法干警、法律工作者、司法鉴定工作者，以及相关公民对《决定》精神有了全面深入了解。《决定》颁行以后，相关部门尤其是立法与司法行政部门，利用新闻媒体、法学理论阵地、学习班、专题研讨会等形式对《决定》进行广泛深入宣传，使广大专业人员、相关司法与执法干警、律师工作者以及诉讼当事人等，明确了《决定》的基本内容是四大管理（鉴定业务范围、鉴定人、鉴定机构、鉴定活动管理）；认识到《决定》是我国司法鉴定方面第一个单独出台的法律性文件，它与全国人大常委会制定的其它法律具有同等法律效力；认识到它适用于全国范围，我国各类、各级司法机关（含侦查机关下同）、各类司法鉴定机构与鉴定人、各类诉讼当事人与参与人进行四类鉴定都必须遵守《决定》的规定；认识到《决定》是我国司法鉴定立法的里程碑，是司法鉴定进入法治化管理的新起点，是建立司法鉴定良好秩序的治本之策。在政法机关内部，对《决定》通过一年多的深入学习理解，共识与和谐逐步增多，分歧大大减少，执法环境有明显改善。

　　（二）在《决定》精神指导下，立法、司法、执法部门制定了一系列贯彻实施《决定》的具体措施。《决定》实施前和实施过程中，全国人大常委会法工委刑法室编写出版了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》的《释义》；全国人大法工委对司法部关于司法鉴定机构与鉴定人的登记管理与受理鉴定委托范围等问题的请示作了明确批复。最高人民法院对本系统原有各类司法鉴定机构和鉴定人下发了一律撤销和不得再从事司法鉴定活动的通知，并强调严格执行人民法院对外委托司法鉴定的规定。最高人民检察院下达了本系统所属鉴定机构和鉴定人不得面向社会从事司法鉴定服务和不得到司法行政机关办理登记手续的通知。作为司法鉴定主管部门的司法部首先召开了有政法五机关参加的关于贯彻执行《决定》的全国司法鉴定管理工作会议，编辑出版了贯彻《决定》的一系列文献资料；制定了《司法机构登记管办法》和《司法鉴定人登记管理办法》两个指导性文件；建立了全国司法鉴定机构、鉴定人、鉴定文献资料网站；对全国司法鉴定管理人员和执业鉴定人进行了岗前培训和鉴定能力考核；策划并制定了一系列管理配套措施。国家安全机关根据《决定》规定的精神，与司法部协商出台了关于国家安全机关司法鉴定机构与鉴定人登记管理的联合通知并付诸实施。公安部在《决定》颁行后，下达了公安机关鉴定机构与鉴定人不得面向社会从事鉴定服务和不得到司法行政机关办理登记手续的通知，后又根据《决定》相关规定和参照司法部两个管理办法制定了《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》，并正在贯彻实施中。

　　（三）在有关方面的共同努力下初步解决了司法鉴定管理中五个较大的问题：

　　1、三大类鉴定业务的登记管理全面实施。《决定》规定的法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料类鉴定全面纳入登记管理范围，并按执业分类（试行）核发了鉴定机构和鉴定人《许可证》与《执业证》。

　　2、政法五机关按《决定》规定对各自管辖的鉴定机构进行了清理，"自审自鉴"、"自管自鉴"、"职能鉴定"与"社会鉴定"不分的严重现象基本消除，"终局鉴定"被废止。《决定》实施后，人民法院系统从上至下全部撤销了自己所属的司法鉴定机构，终止了司法鉴定业务活动。部分司法行政机关直属的鉴定机构也予撤销或"转制"。侦查机关（公安、国安、检察）的鉴定机构停止了部分对外司法鉴定业务。许多省、市、区的司法鉴定委员会废止了属于地方越权立法的"终局鉴定"职责。

　　3、全国司法鉴定机构和鉴定人由不同主管部门进行了登记管理。司法行政机关对全国从事三类鉴定业务的社会鉴定机构及其鉴定人按《决定》规定的条件、程序和管理方式进行了统一登记管理，颁发了《鉴定许可证》和《鉴定人执业证》，现已依法开展司法鉴定业务活动。国家安全机关的鉴定机构与鉴定人，根据《决定》规定的精神，与司法行政机关协商一致，采取以本部门登记管理为主、司法行政机关注册的灵活方式实施双重管理。公安机关鉴定机构与鉴定人，未纳入统管范围，实行本部门自己登记管理，但鉴定机构与鉴定人的条件、登记程序及管理方法都是与《决定》规定和司法部两个管理办法一致的，留有以后可供衔接的空间。检察机关鉴定机构与鉴定人的登记管理，目前尚未下达正式文件。总的来看，社会司法鉴定机构与鉴定人的登记管理（三类鉴定）工作进展较快，涉及地区范围、专业领域广，现已基本完成；侦查机关鉴定机构与鉴定人的登记管理工作相对滞后一些。

　　4、司法鉴定委托受理范围有了大致限定，两类鉴定机构争夺鉴定业务的现象受到一定遏制。《决定》第七条规定，侦查机关鉴定机构不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。在其实施过程中，三个侦查主管机关多次下达文件，要求各自所属鉴定机构不得对外进行鉴定服务。今年以来，侦查机关鉴定机构角逐民事鉴定、行政鉴定以及刑事诉讼中重新鉴定的情况大大减少。

　　5、司法鉴定活动的管理开始进入规范化阶段。所谓司法鉴定活动管理是指对司法鉴定活动行为的过程与结果的管理。如鉴定实施程序规范管理、鉴定方法与标准规范化管理、鉴定文书规范管理、鉴定人出庭作证规范管理,鉴定人违纪、违规、违法鉴定行为的查处等。在这方，司法行政机关已经和正在制定一系列规范化管理措施，如《司法鉴定程序通则》、《司法鉴定文书规范》、《司法鉴定收费标准》、《司法鉴定人职业道德与职业纪律》等，有的还未正式颁布，但在试行，有的正在深入研讨与修改之中。《决定》颁行后，司法机关、律师工作者、诉讼当事人、鉴定人等都感到鉴定活动的规范化管理有了明显进步。

　　二、实施《决定》中存在的问题不容忽视，尚有许多疑难问题亟待解决

　　（一）贯彻实施《决定》存在着不平衡状态。主要存在四个不平衡：部门不平衡、专业不平衡、地区不平衡、管理环节不平衡。政法五机关中，司法行政机关，态度积极，行动迅速，措施较多，工作成效明显；人民法院对自己不设立鉴定机构、不从事鉴定业务的规定执行坚决，但对第四类鉴定业务（习惯上称"行业鉴定"）登记管理的态度尚有犹豫；国家安全机关对《决定》精神理解较全面，实施《决定》的措施较好；公安机关贯彻实施《决定》的态度是积极的，颁布的两个管理办法也符合登记管理要求，但未完全接受统一管理，登记管理业务范围有所扩大（将心理测试和警犬鉴别列入鉴定登记管理范围）；检察机关实施《决定》的态度谨慎，对其鉴定机构与鉴定人是接受统一管理还是自己管理未作表态，也未颁布管理措施。所谓专业不平衡，就是《决定》列入国家统管的四类鉴定业务，目前只有前三类纳入正式登记范围，第四类（行业鉴定）至今没有一部两院关于登记管理专业范围的文件下达，是鉴定业务登记管理中的一个空白。从地区上看，西部少数省、区实施《决定》的进度稍慢一些，有的地区尚未完成社会鉴定机构与鉴定人的登记注册工作。在管理环节方面，对于鉴定机构与鉴定人的管理普遍较好，而对鉴定活动的管理工作进度与力度明显不足。

　　（二）对《决定》中几个疑难事项管理的认识和措施不一致。在学习和实施《决定》过程中，许多业内人士认为，侦查机关鉴定机构与鉴定人的管理、两类鉴定机构（社会鉴定机构与侦查机关鉴定机构）的职责划分、重新鉴定主体资格认定、行业鉴定登记管理是《决定》中四个难点问题，执行中很难处理好。目前存在的问题是：

　　1、侦查机关鉴定机构与鉴定人登记管理与《决定》规定精神不一致。由于对《决定》理解上的分歧和历史与现实的种种原因，侦查机关鉴定机构与鉴定人的登记管理问题成了实施《决定》的第一大难题。目前存在三种管理形式：侦查机关自管为主、司法行政机关统管为辅--国家安全机关的管理模式；侦查机关全部自管，司法行政机关不予过问--公安机关的管理模式；暂时维持《决定》颁行前的状态--检察机关的管理模式。这三种管理形式，第一种与《决定》精神基本一致，第二、三种与《决定》第二条、第三条、第六条规定有较大差距。

　　2、两类不同性质鉴定机构受理鉴定委托的范围仍然不明确，鉴定秩序混乱现象并未根本消除。《决定》规定，社会鉴定机构受理鉴定委托不受限制，只要按诉讼法律规定委托都可受理。《决定》第七条规定，侦查机关鉴定机构属于侦查机关的组成部分，只能受理法定管辖案件中涉及专门性问题的鉴定，但现在许多侦查机关鉴定机构受理鉴定委托有逐步扩大趋势，除受理自己侦办的案件外，凡司法机关委托的刑事、民事、行政诉讼中的初次鉴定都在受理，有的重新鉴定委托也受理不误。这种与立法规定不一致的鉴定，法院和对方律师无疑会视其为违法鉴定，鉴定秩序混乱难以避免。

　　3、重新鉴定主体资格立法规定与执法不致，重新鉴定将形成恶性循环。《决定》第九条规定"对本决定第二条所规定的鉴定事项发生争议，需要鉴定的，应当委托列入鉴定人名册的鉴定人进行鉴定。"重新鉴定必须是纳入国家鉴定人名册的鉴定人才具备主体资格。所谓国家人鉴定人名册，应当是按《决定》第三条规定的国家司法行政机关统一建立的名册。目前，除国安机关的鉴定人可视为纳入国家鉴定人名册外，公安、检察机关的鉴定人属于自管范围，并未纳入法律规定的鉴定人名册。然而，它们也在承担重新鉴定任务（尤其是侦查阶段的重新鉴定）。案件进入起诉和审判过程中，司法机关、诉讼当事人及其律师，无疑会将这种鉴定视为非法鉴定，由此引起的反复重新鉴定势成必然。

　　4、"其他类鉴定"一部两院至今未下达文件明确具体范围。《决定》规定"四类鉴定业务"纳入国家统一登记管理范围，其中第四类（其他类）由司法部商"两院"确定具体专业范围。实际上，"这类鉴定"，在我国已进行20余年，其中20多个专业《决定》出台前就已登记执业，《决定》颁行一年以后，反而被"边沿化"了。许多省、市在鉴定机构与鉴定人的登记管理中，申请设立这类鉴定机构的多，参加培训的鉴定人也最多，但司法行政机关不敢给他们颁发《许可证》与《执业证》。有的地区颁发了，由于没有文件依据，相关部门也不承认。法律规定的四大类鉴定，目前只依法开展了三类。

　　《决定》实施一周年，存在的问题可以概括为：对几个主要问题认识不一致，实施步调迟缓，统管不统，鉴定秩序仍有混乱现象，鉴定管理按立法要求尚有较大距离。

　　三、对《决定》实施不力的原因分析

　　（一）《决定》自身的缺陷是实施受阻的基本原因

　　无可置疑，《决定》经过多次审议、修改，是一个较好的法律性文件，但条款内容中存在的某些缺陷也是不能否认的。由于它的不足，实施中必然出现一些相应的问题。

　　1、《决定》中某些内容超前于诉讼法律，下位法与上位法抵触，导致执法争议与实施步调迟疑。三大诉讼法是《决定》的上位法，《决定》的规定必须与诉讼法律中相关条款精神一致。但三大诉讼法均规定人民法院有鉴定实施权，刑诉法规定侦查机关鉴定机构有重新鉴定权，刑诉法又规定精神疾病司法鉴定由省级人民政府指定的医院进行，然而在《决定》中似乎都将这些给否定了。虽然其中多数是应该否定的，但在诉讼法修改前作出这些规定并予实施，不能不令人产生犹豫、动摇、观望态度。

　　2、侦查机关鉴定机构与鉴定人的管理主体若明若暗，给分散管理留下了可以灵活处置的余地。《决定》第二条、第三条规定国家对四类鉴定业务和鉴定机构与鉴定人实行统一登记管理，但在第六条中只规定"申请从事司法鉴定业务的个人、法人或者其他组织，由省级人民政府司法行政部门审核，……。"侦查机关鉴定机构与鉴定人究竟由谁管，前者清楚，后者模糊。虽然"法人"也可包括"政府法人"，但在此问题上侦查机关恐怕不会这么理解。因而，他们的鉴定机构与鉴定人实施自管并非没有依据。

　　3、侦查机关鉴定机构的性质与职责不相对应，导致受理鉴定委托范围扩大化。《决定》第七条规定："侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。"该条前半部分确定了侦查机关鉴定机构的性质--侦查机关组成部分、为侦查服务的职权鉴定机构；后半部分明确了它的职责--仅限于本部门侦查阶段的鉴定，不得面向社会接受鉴定委托从事司法鉴定业务。这一条无论从刑诉法规定还是从逻辑关系上分析，前后都是矛盾的--机构性质与职责不吻合，即性质范围窄（侦查机关的组成部分），而职责面宽（不面向社会鉴定，可以在公安、国安、检察、法院内部受理鉴定）。这么表述，明显违背了立法本意。立法初衷在于维持刑诉法第119条、第120条关于侦查机关鉴定权的规定，而这里却放宽了它的鉴定职责，仅不面向社会而已。这么规定其鉴定职责，它已不是侦查机关的鉴定机构，而是公、国、检、法四家的鉴定机构了。从执行情况看，为侦查服务，变成了为政法四机关服务。

　　4、鉴定人的管理与职责前后矛盾，导致鉴定人的等级划分和重新鉴定秩序混乱。《决定》第二、三条规定，国家对从事四类司法鉴定业务的鉴定人实施统一登记管理，建立国家鉴定人名册。表明所有鉴定人的管理与职责都是一致的。然而第九条又规定："在诉讼中对本决定第二条所规定的鉴定事项发生争议，需要鉴定的，应当委托列入鉴定人名册中的鉴定人进行鉴定。"这一条无论怎样理解都与前几条有矛盾。既然鉴定人纳入国家统管，都要列入名册，为何有争议的鉴定事项才能由国家名册中的鉴定人鉴定，没有争议的鉴定事项是否由《决定》规定以外的人进行鉴定？这么规定，执行中必然引发三个混乱：鉴定人登记管理混乱，鉴定人可以接受统管也可不接受统管，不接受者仅无鉴定争议事项的主体资格；鉴定人职责混乱，人为地将鉴定人划分成鉴定有争议事项、鉴定无争议事项主体资格两个等级。这种划分不科学、不符合法律规定的鉴定人的权利范围、不适合侦查实践需要；鉴定程序混乱，有争议的鉴定事项应当委托鉴定人名册中的人鉴定，无争议的鉴定事项可以委托其他人鉴定，这叫司法鉴定吗？与三大诉讼法和《决定》第一条规定不符。

　　5、《决定》中几个基本概念不准确，导致实施措施走样。从科学与法律角度探究，《决定》中不恰当的概念和表述不准确的词语不少，但对贯彻实施影响较大的概念有三个：

　　"面向社会从事司法鉴定业务"是一个行业用语，而非法律概念，所指范围不明确，用于界定鉴定机构的职责和限制受理鉴定的范围必然引起混乱。鉴定活动是为诉讼活动服务的科技实证活动，没有面向社会与面向自己的区分，只有面向三大诉讼活动服务和面向侦查活动服务的限制。即社会鉴定机构的职责是面向三大诉讼活动和各类诉讼主体进行鉴定服务，侦查机关鉴定机构只能为侦查活动服务。用面向社会与否来区分不同性质鉴定机构的职与受理鉴定业务的范围，立法上显得不准确、不严肃。在《决定》出台后的一些解释中，也是以乱对乱。有的认为"面向社会"就是"有偿鉴定"，有的认为"面向社会"就是"接受企事业单位、其他组织和个人委托"，将社会鉴定机构矮化为"收钱鉴定机构"，将侦查机关鉴定机构拔高为"为侦查机关与司法机关服务"的鉴定机构。因而，就以此划分两类鉴定机构受理鉴定委托的范围。鉴定秩序岂能不乱！

　　立法上，对证据理论上"需要鉴定的事项"和"有争议的鉴定事项"两个概念未严格区分，因而导致《决定》第九条认识上的分歧和执行上的不一致。实际上，这两个概念是整体与部分的关系。"需要鉴定的事项"是三大诉讼法所指一切需要鉴定的专门性问题，包括有争议或无争议的鉴定事项。必须明确，鉴定并非都是由于对专门性问题有争议才引起，而是根据诉讼需要进行的。尤其是刑事诉讼侦查阶段的鉴定，多数不是由于争议而启动，而是收集证据和开展侦查的必须。那种认为"没有争议就不需要鉴定"的观点是十分片面的。佘祥林冤案就是血的教训（"死者"张在玉未经科学认定）。"有争议的鉴定事项"，虽也包括部分初次鉴定和重新问题，但范围较前窄一些，在民事、行政诉讼中由于对案中的专门性问题产生争议而启动鉴定的占绝大多数，但不能以此作为所有鉴定的动因。《决定》第九条的表述，无疑会让人理解为民事鉴定、行政鉴定和刑事鉴定中的重新鉴定应当由列入名册的鉴定人进行，其他没有争议的鉴定可以由册外"鉴定人"进行。这么做，恐怕不妥，执行起来困难也多。

　　"微量鉴定"。《决定》第十七条中将物证类鉴定划分为文书鉴定、痕迹鉴定、微量鉴定三种。其中"微量鉴定"概念不妥。其一，"微量"是形容词，"鉴定"是动词，形容词加动词不能构成一类鉴定对象；其二，"微量"在化学上有特定含义，专指一定重容、容积、浓度的物质、物品，它是一种国际定量标准，一滴血迹，一克毒品等不能称为微量，"微量"所指鉴定对象不确定、不全面、不准确，它只代表物质、物品鉴定中的一个方面，法律语言切忌似是而非；其三，"微量"鉴定与文书鉴定，痕迹鉴定概念词语结构不对称，后两者是名词加动词，而前者是形容词加动词，违背了科学分类标准；其四，"微量鉴定"作为鉴定机构与鉴定人执业的一个专业范围不明确，究竟受理哪些鉴定对象的鉴定，谁也说不清楚。同时对其相关联的常量物质物品、半微量物质物品、超微量物质物品是否属于法定鉴定对象必然引起争议。我认为，较为正确的表述应是："物质物品鉴定"，它能穷尽该类所有鉴定对象，物理学、化学和法学上都不会引起歧意，而且鉴定人、鉴定机构执业范围也明确、具体。

　　（二）《释义》与人大法工委批复中的个别漏洞为各取所需实施《决定》提供了一定依据。人大法工委刑法室编著的《释义》对《决定》作了详尽解释，绝大多数解释都是正确的，对实施《决定》起到了很好的作用，但几个疑难问题的解释与立法精神有一定差距，对《决定》的认识和实施容易引起混乱。如"面向社接受鉴定委托"问题，《释义》中说："这里所规定不得面向社接受委托从事司法鉴定业务，指的是侦查机关设立的鉴定机构不得接受社会上的企事业单位、其他组织和个人的委托，就各类诉讼中涉及的专门性问题出具鉴定意见。"[1]这无疑对"面向社会鉴定"说走了样。按我国三大诉讼法和《决定》规定，这些都不属于司法鉴定，而是诉前鉴定或非诉鉴定；反过来说，社会鉴定机构面向社会从事司法鉴定服务，就只能进行诉前或非诉鉴定了。这也是引起鉴定机构受理"鉴定"范围混乱的原因之一。

　　又如在侦查机关鉴定机构职责范围问题上，《释义》中说，"需要注意的是，这一规定并没有禁止侦查机关之间相互委托和接受司法机关委托从事司法鉴定业务。"[2]我国现行三大诉讼法和司法解释规定，所有司法鉴定都只能由侦查、检察、法院决定并委托，此种解释说明侦查机关鉴定机构可以接受一切司法鉴定委托，是全方位服务的鉴定机构。与《决定》第七条规定明显不符。应当明确，"侦查机关的鉴定机构是根据侦查工作的需要设立的"，而不是根据检察、审判工作需要设立的。

　　再如对《决定》第九条的解释，《释义》首先对"有争议的鉴定事项"界定为是指诉讼双方对需要鉴定事项有不同的看法，包括初次鉴定、补充鉴定、重新鉴定中都可能产生；其次指出有争议的初次鉴定、补充鉴定和重新鉴定必须是列入名册的鉴定人进行；第三认定列入名册的鉴定人是指由司法行政机关登记注册的鉴定人；最后补充强调《决定》规定的四类鉴定事项并不一律要经过列入鉴定人名册的鉴定人进行鉴定，没有争议的鉴定事项名册外的人也可鉴定。[3]前三层解释，我以为符合我国现行法律规定，第四层解释欠妥。总体上存在两个与立法精神不符的问题，一是侦查机关鉴定人可以受理所有司法鉴定委托，包括有争议的鉴定事项，但《释义》所有段落均未提及侦查机关鉴定人是否列入鉴定人名册问题，这就产生了鉴定职责与鉴定主体资格不相衔接的问题，不知是有意回避还是他们可以例外。二是将鉴定人分为三等，必然引起鉴定秩序的混乱。《释义》中提出具备鉴定争议事项主体资格的鉴定人--列入鉴定人名册的鉴定人；具备鉴定无争议事项的鉴定人--不列入司法行政机关名册的鉴定人（可能预指侦查机关的鉴定人）；不是司法鉴定人的鉴定人--诉前或非诉鉴定人，如医院医生等。[4]这样解释，究竟是立法思路不清晰还是理解上的偏差。

　　2005年6月20日人大法工委在给司法部的批复中指出："公安机关设立的鉴定机构，在不面向社会提供鉴定服务的前提下，可以接受司法机关、监察、海关、工商等行政执法机关委托从事非诉或在诉讼中没有争议的鉴定业务。"[5]这个批复与《决定》第七条规定是有抵触的，实际上是同意公安机关鉴定机构可以面向社会从事鉴定服务。现在多数侦查机关的鉴定机构都是依此批示执行的，有的公安机关居然挂起了"物证鉴定服务中心"的招牌。然而，在同一批复中，强调"公安机关鉴定机构及其鉴定人接受司法机关委托从事诉讼中有争议的鉴定事项需经过省级司法行政部门登记，列入鉴定人名册。"[6]可是，在公安部关于鉴定机构与鉴定人的管理办法中就没有涉及这个问题。由此可以看出，相关部门对《批复》和《释义》所持的取舍角度。

　　（三）政法五机关对《决定》认识不一致，实施中部门利益为重，导致关键问题步调迟缓，措施不统一。《决定》颁行后，从政法五机关的表态和实施措施可以看出，对《决定》的认识程度是有差别的，主要表现在四个方面：《决定》的立法宗旨；国家对司法鉴定实施统一管理的范围与对象；司法行政部门作为管理主体是为了解决对外司法鉴定服务问题还是为了实现整体上的法治化管理问题；侦查机关鉴定机构及其鉴定人在鉴定中的地位、管理措施、鉴定职责的合理界定问题。这些认识问题不解决，《决定》不可能执行好。如《决定》第二条中规定的第四类鉴定业务由"一部两院"确定具体范围，以便纳入国家统一登记管理。可时隔一年多，至今没有下文。这其中既涉及认识问题又有部门利益冲突问题。认真研究过《决定》的人都知道，侦查机关鉴定机构、鉴定人、鉴定业务范围的依法登记管理是实施《决定》的关键、也是一大难题，政法五机关如不协调认识，这个问题一年两年未必能进入法治化管理轨道。

　　（四）立法与执法部门缺乏协调、沟通。《决定》出台后，中央政法部门出现的认识分歧不少，实施措施差别较大，立法机关较清楚，但人大法工委、内司委主动出面协调解决的不多。重立法、轻执法的现象不是没有。有人对《决定》实施总结了四句话：立法无力，主管部门无奈，执行者无所适从，专业人士无比忧虑。我觉得这种批评性评价并不为过。

　　四、对全面深入实施《决定》的几点建议

　　（一）全国人大常委会应对《决定》中几个疑难问题进行立法解释。《决定》颁行一年多来，对其中认识不一致、执行措施不统一的问题较多，但归纳起来主要是由《决定》中的五个疑难问题引起的，立法机关有必要对其进行立法解释。

　　"国家对从事四类鉴定业务的鉴定机构与鉴定人实行登记管理制度"（第二条）的含义、管理范围、管理主体；超出四类鉴定业务的鉴定意见可否作为证据材料？公安部在《公安机关鉴定机构登记管理办法》第十二条中规定的"心理测试"、"警犬鉴别"鉴定项目可否作为法定鉴定对象，鉴定意见有无证据效力？

　　"国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。"第三条是否指所有的鉴定机构及其鉴定人，侦查机关的鉴定机构与鉴定人可否例外？如不例外，应怎样登记管理，现已自管的如何统一？

　　"面向社会从事司法鉴定业务"（第七条）的含义、范围对象、委托鉴定与受理鉴定的主体，它与侦查机关鉴定机构鉴定职责的根本区别及其法律依据。

　　"鉴定事项发生争议，需要鉴定的"（第九条）的含义及鉴定范围、鉴定主体资格，刑事公诉案件侦查阶段发生争议的鉴定事项由谁鉴定？未纳入司法行政机关鉴定人名册的鉴定人可否受理"有争议鉴定事项"的鉴定？侦查机关鉴定人如不进入这个行列，鉴定资格是否限定？

　　侦查机关鉴定机构受理鉴定委托的范围如何依法限定？《决定》第八条规定"鉴定机构受理鉴定业务不受地域范围限制"是否包括侦查机关的鉴定机构？

　　（二）中央政法五机关应进一步获取共识，在《决定》规定的基础上统一实施措施。可由人大常委内司委牵头，组织高法、高检、公安、国安、司法行政五部门的主管负责人对《决定》实施情况交换意见，就有争议或执行不一致的问题统一认识和实施措施。主要应就五个问题统一认识与作法：司法鉴定登记管理的业务范围，尤其第四类鉴定业务登记管理的具体范围要尽快出台文件，四类以外的其他鉴定项目可否列入鉴定对象应当有个态度；侦查机关鉴定机构与鉴定人的登记管理的法定方式；侦查机关鉴定机构的职责；社会鉴定机构的职责；有争议鉴定事项的鉴定主体资格。这五个问题依法解决了，实施《决定》就越过了最大障碍。

　　（三）各级人大常委会可对实施《决定》组织执法检查。检查重点应是中央和各省、市、区政法五机关，检查内容应放在对《决定》的认识和执行的态度方面以及上述五个方面的实施措施。

　　（四）对侦查机关鉴定机构与鉴定人实施依法管理的措施应基本一致。

　　多数业内人士认为，依法做好侦查机关鉴定机构与鉴定人的管理工作，是实施《决定》的关键。尽管有的侦查机关颁布了管理办法并正在执行，我认为有的管理措施与《决定》规定的精神有一定距离，需要进一步衔接、完善。为此，特提出以下五点具体建议。

　　1、国家安全机关鉴定机构与鉴定人的登记管理问题"两部"第25号通知总体上符合《决定》规定，应当坚持实施。国家安全部和司法部"关于贯彻落实《决定》进一步加强国家安全机关司法鉴定工作的通知，"对国家安全机关司法鉴定机构与鉴定人登记管理的分工与程序、名册管理方式、鉴定受理委托范围、重新鉴定主体与适用范围等问题的商定决定，既与《决定》主要条款精神一致，[7]又照顾了国家安全机关鉴定工作的特点与实际需要，可行性、操作性较好，应当坚持贯彻落实。

　　2、公安、检察机关鉴定机构可以"自管为主，司法行政机关统管为辅。"按照《决定》第三条、第六条、第七条规定并参照人大常委法工委的批复和其他相关管理办法，其鉴定机构既要纳入统一登记管理范围，又要考虑机构的不同性质而在登记管理方面的特殊要求。具体办法是：先由他们自己按《决定》规定的条件和程序进行审核，同意登记后，由司法行政机关注册并公告。他们的鉴定机构属于行政性质（侦查部门的组成部分），司法行政机关直接审核有许多方面不恰当。因为一则行政机构属于政府编委的审批权限，二则它也不属行政许可范围。这么处理既符合《决定》第二条、第三条的统管要求，又与第六条、第七条的登记程序和机构性质相适应，同时又与第九条规定的对有争议事项鉴定主体资格的条件相符合。

　　3、公安、检察机关鉴定人应当由司法行政机关实施统一登记管理。公安、检察机关的鉴定人必须纳入司法行政机关统一登记管理的法律依据有三：《刑诉法》和《决定》规定，侦查机关的鉴定人是司法鉴定人，除受理鉴定的范围要受限制外，其任务、结果的意义、法律地位、主体资格等都是相同的，管理上应一视同仁；《决定》第三条规定，国家对鉴定人实行统一登记管理；《决定》第六条规定，"申请从事鉴定业的个人，符合条件的予以登记，编入鉴定人名册并公告，"立法上并未排除侦查机关鉴定人不在其中。登记管理程序是：经公安、检察机关按《决定》规定条件审查合格后，由司法行政机关登记注册并公告，核发《司法鉴定人资格证》。因为他们是公务人员，而非鉴定执业人员。

　　4、公安、检察机关鉴定机构与鉴定人纳入统一登记管理后，鉴定受理范围仍应依法受限。公安、检察机关司法鉴定机构与鉴定人纳入司法行政机关统一登记管理后，虽然取得了鉴定的法定主体资格，但其机构的性质（侦查机关的组成部分）和鉴定活动的性质（职权鉴定）并未改变。按《决定》第七条规定只能受理侦查阶段本部门管辖案件中涉及专门性问题的鉴定，不能受理本机关以外的司法鉴定委托，从事对外司法鉴定服务。当然，担任特殊鉴定事项和受聘参加专家共同鉴定者除外。

　　5、必须由侦查机关鉴定的"特殊事项"，"两院"、"三部"应共同颁发文件。所谓特殊鉴定事项，是指在《决定》规定的前"三类"鉴定业务中，属侦查机关鉴定机构独有、其他鉴定机构不能鉴定的事项。诸如光盘生产源鉴定、电子证据有关问题鉴定、计算机网络问题鉴定等以及其他鉴定机构目前尚无力完全承担的鉴定项目（如生物技术鉴定、文书制作时间的某些项目鉴定等），而且又不属于其职权鉴定范围的，为了有利于诉讼活动的顺利进行，"两院"、"三部"应联合颁发文件，指定由相应的侦查机关鉴定机构（省市级所属机构）受理，以免诉讼中有关各方在审查证据时为鉴定主体资格、鉴定受理范围、鉴定意见证据效力等问题发生争议。

　　注释：

　　[1]人大法工委刑法室编著：《释义》第21页，2005年7月 法律出版社。

　　[2]人大法工委刑法室编著：《释义》第21页，2005年7月 法律出版社。

　　[3]人大法工委刑法室编著：《释义》第25-26页，2005年7月 法律出版社。

　　[4]人大法工委刑法室编著：《释义》第25页第二段，2005年7月 法律出版社。

　　[5]参见：全国人大常委会法工委《关于司法鉴定管理问题的决定实施前可否对司法鉴定机构与鉴定人实施准入管理等问题的意见》第四段（2005年6月20日 法工委发函（2005）52号）。

　　[6]同上。

　　[7]参见：国家安全部、司法部关于贯彻落实全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》进一步加强国家安全机关司法鉴定工作的通知（2005年11月10日国安发（2005）第25号）第（二）、（三）、（四）、（五）项。